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江蘇省設備成套股份有限公司

PPP專欄

養(yǎng)老項目PPP模式應用研究

發(fā)布時間：

2017-04-18

養(yǎng)老項目PPP模式應用研究

沈  星

（江蘇省設備成套有限公司工程咨詢分公司，江蘇 南京 210009）

摘  要：“十三五”期間，我國在承受解決養(yǎng)老問題巨大壓力的同時，養(yǎng)老養(yǎng)生產(chǎn)業(yè)也迎來了難得的發(fā)展機遇。現(xiàn)結(jié)合PPP模式特點以及養(yǎng)老項目的特點，分析養(yǎng)老PPP項目運作模式，提出PPP模式成功運作的保障措施及建議，供類似養(yǎng)老PPP項目應用借鑒。

關(guān)鍵詞：PPP模式；養(yǎng)老項目；運作模式；實施建議

 

0  引言

自2014年開始，國務院及中央各部委相繼出臺了一系列PPP指導文件和意見，財政部和國家發(fā)改委相繼推出PPP示范項目及項目庫，力推政府和社會資本合作模式以緩解中央及地方政府財政壓力、降低地方政府債務風險、盤活存量資產(chǎn)、增加基礎設施和公共服務領域的有效供給。

我國從2000年開始正式邁入老齡化社會，截止2014年底，我國60周歲及以上老年人口總數(shù)約2.12億。近年來，我國養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)有所發(fā)展，初步建立了以居家養(yǎng)老為基礎、社會為依托、機構(gòu)為支撐的養(yǎng)老服務體系。傳統(tǒng)的養(yǎng)老模式以居家養(yǎng)老為主，但在計劃生育的后遺癥下，家庭結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了高齡化、小型化趨勢，家庭養(yǎng)老功能逐步減弱，家庭養(yǎng)老模式已無法獨立應對社會老齡化的挑戰(zhàn)。我國社區(qū)的居家養(yǎng)老服務還只是剛剛起步，各項服務職能還不十分完善，存在服務站設施不夠完善、服務專業(yè)化水平低、服務力量薄弱等問題。因此“十三五”期間，我國在面臨解決養(yǎng)老問題巨大壓力的同時，養(yǎng)老養(yǎng)生產(chǎn)業(yè)也迎來了難得的發(fā)展機遇。

目前，與龐大的老年人口相比，我國各類養(yǎng)老機構(gòu)數(shù)量明顯偏低，建設資金缺口較大，因此有必要對現(xiàn)有的政府單一提供養(yǎng)老機構(gòu)的模式進行轉(zhuǎn)變，探索PPP模式建設養(yǎng)老機構(gòu)。采用PPP模式建設養(yǎng)老項目，不僅可以充分發(fā)揮財政資金的杠桿作用，提供強有力的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)建設資金支持，而且可以改善運營機制，提高服務質(zhì)量，實現(xiàn)政府與社會資本風險共擔。

1  PPP模式含義、特點及適用領域

1.1  PPP模式含義

根據(jù)現(xiàn)已出臺的相關(guān)政策文件，可以認為，PPP是指財政資金（Public）與非財政資金（Private），在不表現(xiàn)為政府負債的前提下，基于項目經(jīng)營收入及/或財政補貼，在不少于10年的合作期限內(nèi)，共同完成政府基礎設施或公共服務領域項目（Partnership）。

1.2  PPP模式特點

PPP是政府和社會資本以平等的身份進行協(xié)商并訂立合同，從而達到雙方共贏的目的。對政府方而言，通過與社會資本合作，有利于加快轉(zhuǎn)變政府職能，實現(xiàn)政企分開、政事分開，同時引入社會資本后有利于提升公共服務的供給質(zhì)量和效率，實現(xiàn)公共利益最大化。對社會資本而言，通過參與政府基礎設施和公共服務項目，有利于盤活社會存量資本，同時通過全生命周期的有效管理，實現(xiàn)投融資、設計、建設、運營等環(huán)節(jié)的有效整合，從而降低總體投入，提高社會資本的盈利水平。

1.3  PPP模式適用領域

根據(jù)《關(guān)于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》（國辦發(fā)〔2015〕42號），PPP模式主要適用領域包括：能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等公共服務領域。

養(yǎng)老保障體系建設是當下我國公共服務領域的重點建設內(nèi)容，屬于PPP相關(guān)政策文件支持的領域范圍，適宜采用PPP模式進行實施。

2  養(yǎng)老項目PPP模式操作流程

2.1  養(yǎng)老PPP項目特點

從項目類型來看，截至2016年5月10日，財政部PPP綜合信息平臺共有入庫養(yǎng)老項目203個，總投資金額1 349.8億元。其中，綜合養(yǎng)老業(yè)項目125個，占比62%；醫(yī)養(yǎng)結(jié)合項目41個，占比20%；老年公寓項目37個，占比18%。

從回報機制來看，政府付費、使用者付費及可行性缺口補助三種模式都有，入庫項目中以使用者付費項目最多，數(shù)量為148個，占比73%；其次為可行性缺口補助，數(shù)量占比24%；政府付費項目最少，數(shù)量占比約3%。

2.2  養(yǎng)老PPP項目操作流程

參照《關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金〔2014〕113號），養(yǎng)老PPP項目操作流程分為項目識別、準備、采購、執(zhí)行和移交五個階段，每個階段主要工作如下：

（1）項目識別和準備階段：成立PPP領導小組，明確項目實施機構(gòu)和政府出資代表；開展PPP項目前期論證（物有所值評價和財政承受能力論證），編制項目實施方案并報批。

（2）項目采購階段：開展前期意向性磋商談判，明確技術(shù)、商務邊界條件，編制項目法律文件；發(fā)布PPP項目采購招標信息，發(fā)布評標標準、細則、程序等；簽訂項目PPP合作協(xié)議，成立項目公司，簽署特許經(jīng)營協(xié)議。

（3）項目執(zhí)行階段：簽訂貸款、設計、建設等合同，進行項目建設、竣工驗收等；項目公司負責運營管理，政府運營補貼按年支付（如有）。

（4）項目移交階段：組建項目移交工作組，制定移交標準，移交項目。

2.3  養(yǎng)老PPP項目運作模式分析

2.3.1  養(yǎng)老PPP項目交易結(jié)構(gòu)

由政府出資人與社會資本合資（或社會資本獨資）成立項目公司，在PPP合作期內(nèi)完成養(yǎng)老項目的投融資、建設、運營，通過項目運營收入和政府財政補貼收回建設運營成本并獲取合理利潤。合作期滿后，由項目公司按既定的移交標準向政府指定的部門移交。

以我公司提供咨詢服務的近期已落地的淮安養(yǎng)老養(yǎng)生產(chǎn)業(yè)園•陽光新城項目為例，項目交易結(jié)構(gòu)示意圖如圖1所示。

圖1  項目交易結(jié)構(gòu)示意圖

2.3.2  投融資

PPP模式下社會資本要承擔包括建設、運營、維護、融資的大部分職能，項目公司可以按商業(yè)化原則舉借債務，政府在項目公司中股權(quán)比例原則不超過50%，政府不承擔項目公司的償債責任。

在引入社會資本投資后，項目的建設資金通過股權(quán)融資和債務融資獲得。股權(quán)融資由中標社會投資人和政府出資人代表按照股比提供自有資金，按建設進度需要逐步到位，債務融資由項目公司按照有關(guān)政策向金融機構(gòu)融資，必要時需要社會資本提供相應的擔保。建設期間項目公司應確保項目資本金及融資資金按計劃分期足額到位。

2.3.3  土地

根據(jù)國土資源部的《養(yǎng)老服務設施用地指導意見》，依據(jù)營利性、非營利性的性質(zhì)差別，養(yǎng)老服務設施用地可分別采取租賃、出讓等有償方式和劃撥方式供地。經(jīng)養(yǎng)老主管部門認定的非營利性養(yǎng)老服務設施用地可采取劃撥方式供地。營利性養(yǎng)老用地應以租賃、出讓等有償方式供地。

隨著PPP項目的推行，用地政策逐漸明確，根據(jù)國土資源部印發(fā)的《產(chǎn)業(yè)用地政策實施工作指引》的通知（國土資廳[2016]38號），采用政府和社會資本合作方式（PPP模式）實施項目建設時，相關(guān)用地需要有償使用的，可將通過競爭方式確定項目投資主體和用地者的環(huán)節(jié)合并實施。

2.3.4  建設

根據(jù)《招標投標法實施條例》規(guī)定，已通過招標方式選定的項目投資人依法能夠自行建設、生產(chǎn)或提供的，可以不進行招標。對于項目具備施工資質(zhì)，中標的社會投資人可直接進行施工。對于不具備相關(guān)資質(zhì)的專業(yè)工程，應通過公開招投標的方式選擇具備相關(guān)資質(zhì)的施工單位進行施工。

2.3.5  運營

項目建設完工后，由項目公司對養(yǎng)老項目進行運營管理，項目公司應籌措運營全部資金。項目公司可以自行組織力量完成項目的運營管理或委托由當?shù)貦C構(gòu)代理項目的運營管理，也可委托有相應資信、技術(shù)力量、有經(jīng)驗的專業(yè)中介單位代理項目的運營管理，保障養(yǎng)老服務的質(zhì)量。

政府付費或可行性缺口補助模式下，運營階段，政府根據(jù)項目運營情況，對項目公司進行績效考評，根據(jù)考評結(jié)果支付項目公司相應的運營補貼。

2.3.6  稅收

養(yǎng)老項目可能涉及土地使用稅、增值稅、企業(yè)所得稅等，為維護市場公平，在主體稅種方面，對于PPP項目的正常經(jīng)營活動，國家暫時沒有出臺特殊的優(yōu)惠政策，但針對資產(chǎn)轉(zhuǎn)移移交環(huán)節(jié)，近日財政部下發(fā)了《關(guān)于支持政府和社會資本合作（PPP）模式的稅收優(yōu)惠政策的建議》的意見征求稿，建議免除PPP項目在項目公司成立階段發(fā)生的有關(guān)資產(chǎn)轉(zhuǎn)移所涉及的稅收和執(zhí)行到期后發(fā)生的有關(guān)資產(chǎn)轉(zhuǎn)移所涉及的稅收。

3  養(yǎng)老PPP項目實施過程建議

3.1  各部門緊密合作，加快推進項目前期工作

政府與社會資本合作項目的實施涉及財政、行業(yè)主管部門、國土、發(fā)改、稅務等多個部門，政府部門應當組建專門的PPP項目實施領導小組，作為PPP項目的領導和協(xié)調(diào)機構(gòu)，主要負責項目評審、組織協(xié)調(diào)和檢查監(jiān)督等工作，以實現(xiàn)簡化審批流程、提高工作效率的目的。PPP模式是一種創(chuàng)新的投融資模式，與傳統(tǒng)建設工程項目相比，PPP模式除了履行立項等基建審批手續(xù)外，還需進行PPP模式審批及項目收費定價及項目財政性支出（如有）審批手續(xù)。實施機構(gòu)要聯(lián)合有關(guān)部門建立并聯(lián)審批機制，在科學論證、遵守程序的基礎上，加快推進前期工作。

3.2  做好項目前期評估工作

在項目識別階段，由財政部門匯總行業(yè)主管部門，從定性和定量兩方面開展物有所值評價工作，同時，為確保財政中長期可持續(xù)性，保障政府切實履行合同義務，有效防范和控制財政風險，財政部門應根據(jù)項目全生命周期內(nèi)的財政支出、財政一般公共預算支出情況，統(tǒng)籌考慮當期及長遠需實施的PPP項目，對政府付費或政府補貼的項目，開展財政承受能力論證。

3.3  合理劃分項目風險

在PPP項目準備階段，公共部門需盡力降低前期風險，做好盡職調(diào)查，識別出各種風險因素并進行評估，項目識別階段，做好風險識別，制定風險防范措施，項目回報機制設定時項目風險與收益及回報掛鉤，在承擔風險的同時應獲得相應的回報。使風險能夠在政府和社會資本間合理共擔，建立風險防范監(jiān)督機制，從技術(shù)、組織、計劃實施、內(nèi)外參與、法律責任等方面建立健全風險防范監(jiān)督機制。

3.4  加大評價及監(jiān)管力度

實施機構(gòu)要加強組織實施，積極統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，建立議事協(xié)調(diào)及聯(lián)審機制，加強對PPP合同的起草、談判、履行、變更、解除、轉(zhuǎn)讓、終止直至失效的全過程管理，建立履約管理、行政監(jiān)管和社會監(jiān)督“三位一體”的監(jiān)管架構(gòu)，有力有序推進PPP工作，建立對PPP項目的監(jiān)督機制，在明確社會資本方的績效監(jiān)測和質(zhì)量控制等義務的基礎上，充分保證政府方合理的監(jiān)督權(quán)和介入權(quán)，以加強對社會資本的履約管理。鼓勵推進第三方評價，對項目的績效目標實現(xiàn)程度、運營管理、資金使用、公共服務質(zhì)量、公眾滿意度等方面進行綜合評價，評價結(jié)果應依法對外公開，接受社會監(jiān)督。同時，要根據(jù)評價結(jié)果，依據(jù)合同約定調(diào)整價格、補貼，給予獎懲，激勵社會資本通過管理創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新提高公共服務質(zhì)量。

4  結(jié)語

中國引入PPP模式的時間尚短，相關(guān)法律法規(guī)正逐步完善，PPP模式套路正逐步成熟。PPP模式下養(yǎng)老項目開發(fā)，在緩解政府財政壓力、活躍民間資本、提升運營質(zhì)量、加快經(jīng)濟轉(zhuǎn)型等方面意義重大，若能合理使用，必會為當前的養(yǎng)老行業(yè)帶來新的驅(qū)動力和跨越式發(fā)展。