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發(fā)揮招標制度優(yōu)越性 助力“揭榜掛帥”落地實施

發(fā)布時間：

2021-04-14

“揭榜掛帥”突破縱向委托式科研資助方式，是實現(xiàn)公共創(chuàng)新、開放創(chuàng)新和用戶創(chuàng)新的主流機制。將招標制度內(nèi)嵌于“揭榜掛帥”中，有利于發(fā)揮招標擇優(yōu)的優(yōu)越性，更好促進科研創(chuàng)新市場競爭。特別是近年來的招投標制度改革，從側重招標程序管理向前端需求管理和后端合同管理延伸，形成了全鏈條招標管理制度，更有助于“揭榜掛帥”的實施。對此，可從加強需求論證、優(yōu)化招標過程和強化合同管理三方面完善招標制度。

 

  加強需求論證，精準凝練科學需求

  “揭榜掛帥”項目的需求管理即形成“榜單”并對“帥”提出要求的過程。梳理我國一些地方政府的做法，需求管理一般包含需求征集、論證遴選兩個環(huán)節(jié)。當前，需求征集大多由政府部門組織，采用自行申報、定向征集、接受區(qū)域統(tǒng)一推薦等方式面向社會公開征集技術需求，技術攻關類項目一般面向行業(yè)龍頭、骨干企業(yè)征集，成果轉化類項目一般面向高校、科研機構、科技型中小企業(yè)等各類創(chuàng)新主體征集。論證遴選是由政府部門組織專家對所征集需求項目進行論證、篩選，專家通過形式審查、同行評議、現(xiàn)場考察等方式確定關鍵核心技術的名稱、研發(fā)任務和技術指標，形成重點選題需求后以公開方式向社會張榜公告。

  在“揭榜掛帥”制度下，完善招標制度的需求管理應從以下方面著手。

  第一，采購需求制定應從政府主導向政府引導、企業(yè)主導轉變?！敦斦筷P于進一步加強政府采購需求和履約驗收管理的指導意見》（財庫〔2016〕205號）規(guī)定，采購人負責對采購需求的確定，采購人承擔主體責任，由專業(yè)化機構提供專業(yè)化服務。實踐中，采購人因相關專業(yè)知識儲備不足，往往通過網(wǎng)絡和供應商提供等方式匯集一套采購需求，甚至單一地將采購需求交由代理機構完成，導致科研團隊所承接的項目需求與“卡脖子”的技術難題和產(chǎn)業(yè)發(fā)展脫軌，加劇了科研團體的封閉壟斷式創(chuàng)新。而在“揭榜掛帥”制度下，政府可更好發(fā)揮科技資源配置的平臺組織作用，實現(xiàn)科研團隊與企業(yè)發(fā)展技術壁壘之間的對接，實現(xiàn)產(chǎn)學研融合創(chuàng)新，推動產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展、科研成果轉化落地。

  第二，從全方位、全過程、多主體進行需求論證，全面協(xié)同總結出影響科技發(fā)展、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重大問題。從論證內(nèi)容看，當前的政策制度規(guī)定采購人根據(jù)項目特點，結合預算編制、相關可行性論證和需求調(diào)研情況對采購需求進行論證。“揭榜掛帥”制度下，面對核心技術難題，更應組織專家全面、充分論證。論證的內(nèi)容除了各省市“揭榜掛帥”需求征集文件中所規(guī)定的技術指標參數(shù)、時限要求、產(chǎn)權歸屬、資金投入預測、是否有出資承諾等基本內(nèi)容外，還應包括項目的創(chuàng)新性、可行性、實用性以及技術實力和研究基礎等內(nèi)容。在論證創(chuàng)新內(nèi)容方面，可借鑒世界銀行確定采購需求的系統(tǒng)性分析方式，通過明確項目發(fā)展目標，分析項目實施的內(nèi)外部環(huán)境，如政治、經(jīng)濟、社會、技術、法治和生態(tài)等內(nèi)外部環(huán)境影響因素，明確反映創(chuàng)新需求的狀態(tài)和趨勢，并預判項目風險，如技術風險、資金風險等，有效甄別項目缺陷的性質(zhì)和修補的必要性。也可借鑒泰州市的科技積分管理制，從創(chuàng)新平臺、創(chuàng)新人才、創(chuàng)新活動、創(chuàng)新成果和扣分項五個方面突出企業(yè)創(chuàng)新重點與短板，從而實現(xiàn)動態(tài)調(diào)整的科學論證，更精準地把握企業(yè)需求。從論證過程看，要充分發(fā)揮評審專家作用，將專家作用前移，面向企業(yè)發(fā)展需求和科技前沿，認真研究分析、準確評判前沿技術，嚴格控制立項風險，從專業(yè)性、客觀性、合理性角度排查各項條款。從論證結果看，可借鑒合肥市、長沙市和順德市的經(jīng)驗，從“補鏈強鏈”入手，通過龍頭企業(yè)擔任“鏈主”、政府領導班子掛職“鏈長”等制度，提升企業(yè)與政府部門的協(xié)同性，使龍頭企業(yè)與政府部門能夠及時溝通需求，企業(yè)和政府部門實質(zhì)上共同充分參與了產(chǎn)業(yè)發(fā)展核心問題的需求論證，提升了論證結果的實用性?？傮w上，通過提出論證、進行論證和論證結果的全過程把控，實現(xiàn)采購人、龍頭企業(yè)和專家多主體協(xié)同，共同總結科技發(fā)展的重要問題，進而對采購需求進行準確描述。 

 

  優(yōu)化招標過程，有力支撐科研活動

  “揭榜掛帥”項目的招標過程即對“帥”的篩選，是對接揭榜的過程。為更好地實現(xiàn)“揭榜掛帥”促進重大科研攻關項目落地的初衷，招標過程應嘗試從以下方面予以改進。

  第一，適當放寬揭榜者數(shù)量最低限制。目前的招標流程缺乏靈活性，相關政策法規(guī)要求有效投標人數(shù)少于3家的應重新招標，兩次招標都達不到3家及以上的，可轉為競爭性談判或單一來源采購。由于能夠解決關鍵技術難題的市場力量還有待培育，因此“揭榜掛帥”在現(xiàn)實條件中，極有可能存在揭榜者不足3家的情況，多次招標極大地影響了采購效率。甚至還有可能出現(xiàn)這樣的情況：由于市場上缺乏關鍵技術的成熟提供者，科研項目招標前往往有意向投標人，有意向的招投標雙方受制于投標人數(shù)量限制，往往會產(chǎn)生聯(lián)系熟人、串標圍標的情形。因此，可以適當放寬揭榜者數(shù)量限制，比如當只有兩家投標者時招標程序仍然可以進行，新加坡招標采購就采取這樣的做法。招標方對合格供應商數(shù)量都沒有硬性限制，只要政府部門認為投標具有競爭力或反映了公平的市場價值，即使只有一家供應商投標，就可以不再重復招標或報價。

  第二，嘗試采用不設門檻的方式鼓勵揭榜者進入招標過程。關鍵技術難題不同于標準化統(tǒng)一服務，其技術需求是多維度、多方面的，擴大投標團隊的范圍，可吸引更多具有核心攻堅能力的科研團隊提供科研活動，在招標過程中，擁有不同技術優(yōu)勢的參與投標單位可以充分圍繞核心技術解決方案進行討論，有利于各個科研團隊之間相互合作、優(yōu)勢互補，從而激發(fā)調(diào)動全國各層級科研團隊的創(chuàng)新攻堅能力，推動實現(xiàn)開放式、民主化創(chuàng)新。

  第三，改進評審制度，增強評審的“創(chuàng)新發(fā)現(xiàn)”功能。“揭榜掛帥”中招標的最終目的是尋找最有實力、最有創(chuàng)新能力的“揭榜方”，這有賴于良好的評審制度設計。目前實踐中，依賴于“評標專家?guī)?rdquo;的評審制度有著一定的劣勢，專家的專業(yè)水平和評審態(tài)度不一，對“揭榜掛帥”招標中“技術創(chuàng)新性”很有可能識別不足。因此，一方面，要提升專家評審的專業(yè)性、客觀性和合規(guī)性。在數(shù)字經(jīng)濟背景下，可利用大數(shù)據(jù)分析輔助專家評審，探索實行評審專家責任制，明確專家評審權責，讓專家簽訂責任書并接受考核監(jiān)督，也可探索建立科技評價專家?guī)欤皶r完善專家更新機制、誠信記錄、責任追究機制，并健全專家抽取、回避、保密制度。另一方面，更重要的是，基于科技資源市場化配置的改革，應引入市場化、社會化的評標制度，打破只能從專家?guī)熘谐槿＜业淖龇?，吸引科技企業(yè)、創(chuàng)投機構、科研團隊中更了解采購需求的專家參與評標；在評標過程中，關注科研人才與創(chuàng)新平臺的評價，在創(chuàng)新能力和創(chuàng)新潛力方面充分評估，以利于科研項目運轉中對科研需求的充分回應，保證其能夠適應科技發(fā)展趨勢。

 

  強化合同管理，高效促成成果轉化

  “揭榜掛帥”項目的招標合同管理即揭榜成功后“掛帥出征”的管理過程，是對“帥”的監(jiān)督和“論功行賞”。一方面，政府部門通過各項合規(guī)性和績效性文件監(jiān)督與考核揭榜者，另一方面，以各項優(yōu)惠政策支撐激勵揭榜者，將科研項目招標從程序?qū)蛐娃D變?yōu)榻Y果導向型，促進科研成果轉化。

  在“揭榜掛帥”項目落地實施過程中，招標合同管理可從以下方面優(yōu)化。

  第一，采用符合核心技術開發(fā)實際需求的招標“結果導向”管理理念。傳統(tǒng)科研項目管理采用了以控制成果為核心的靜態(tài)化管理模式，通過進展審查、論文評定等制度對成果驗收進行控制，對實際需求的把握和需求變化的反應不足，導致偏離核心技術開發(fā)的實際需求。在“放管服”以及科技體制一系列改革措施下，“揭榜掛帥”項目的實施，也應給予科研項目管理更加寬松的外部環(huán)境，將合同管理的關注點從“成果”轉向“結果”。核心技術開發(fā)在精準化目標的引領下，以控制目標、不控制成果為核心，同時以“結果評價、注重過程、寬容失敗”為引導，建立適應新時代科學研究發(fā)展的招標“結果導向”管理理念。例如，英國在鼓勵創(chuàng)新的招標采購中，更多地關注產(chǎn)品和服務的預期結果，而不制定過于具體的技術規(guī)范，給予中標方更大的自由空間，促進創(chuàng)新性解決方案的提出。

  第二，在合同履行中通過“優(yōu)勝劣汰”最大程度激發(fā)創(chuàng)新。由于科技研發(fā)的不確定性，在中標科研團隊數(shù)量上可以嘗試選多家，同時在合同條款上也約定分階段實施合同，先對所有中標科研團隊嫁接培育機制，在關鍵節(jié)點，在中標的科研團隊之間進行橫向?qū)Ρ仁降倪^程管理，能者進入下一階段，獲得獎金激勵，而針對弱者及時糾偏。這樣的履約方式設定，一方面能夠提升科技研發(fā)的“確定性”，另一方面也使不同團隊在合同履約中仍然能夠互相競爭，更好地激發(fā)創(chuàng)新。

  第三，形成“以實際問題為導向、以解決問題成效為衡量標準”的招標結果評價體系。在成果評價體系下，科研項目承擔主體與管理主體的關系趨于靜態(tài)化，實際中多表現(xiàn)為最終成果的一次性評價。對招標全過程管理而言，成果產(chǎn)出、應用與轉化均是過程的后續(xù)環(huán)節(jié)，因此都應納入合同管理考核評價范圍。而解決問題始終是“揭榜掛帥”的初衷，即以實際問題為導向、以解決問題成效為衡量標準。所以，在最終的成果評價環(huán)節(jié)，在遵循揭榜任務和預期目標的基礎之上，同樣要以對實際問題的解決成效為基本評價標準，同時將科技成果的有效應用與轉化加入評價體系，形成合同履約的全面評價。在成果評價環(huán)節(jié)，除技術專家外，還應邀請來自產(chǎn)業(yè)、法律、金融和用戶等領域的人員參與評價，全面評估科技成果的科技價值、應用價值與市場價值。

 

來源：中國招標雜志